——基于江苏省构建“两纵两横”质量监测体系案例分析

（江苏经贸职业技术学院 刘任熊；南京旅游职业学院 陈海艳；南京科技职业学院 尚维来）

摘要：强化省级统筹背景下，在高等职业教育领域树立质量文化意识、构建省级质量监测体系被寄予多重希望。江苏省在实践中归纳构建出一套包含状态数据平台、质量年度报告为“两纵”，校级、省级队伍为“两横”的“两纵两横”省级高等职业教育质量监测体系工作模式，该体系有助于破解高职教育发展质量难以管理与监测、高职院校内部治理机制难以突破与提升、高职教学改革难以推进与奏效三大难题，在展示江苏高职教育发展成就提升职业教育吸引力、巩固数据引导决策理念构建省域智能化决策机制、推进江苏教育现代化建设服务“两个率先”发展战略等方面发挥了作用。就该体系效能提出质量衡量粒度由学校向学生转变、运作模式专业团队由闭环向开源转变、监测定位由事后记录向总结指导转变、诚信体系由不做要求向明确约束转变四条改进策略。

关键词：质量文化，省级统筹，高职教育，质量监测，路径与策略

省级统筹是我国高等教育治理体系的重要环节，在中央“顶层设计”和高校“基层创新”之间担当承上启下重要责任。高等职业教育领域按属地管理原则强化省级统筹，不论是2006年启动国家示范性高等职业院校计划，还是2010年进一步推进“国家示范性高等职业院校建设计划”实施国家骨干高职院校建设项目，以及2015年高等职业教育创新发展行动计划，均将“地方为主，落实分担”、“地方为主、中央引导”等作为主要建设原则，这是教育部创新高职教育管理新尝试，旨在加快形成“部级规划管理、省级统筹保障、校级自主实施”的新模式。在此背景下，以质量保障的技术与方法为起点，以构建省级区域高等职业教育质量监测体系为手段，遵循从质量保障走向质量文化的构建路径，完善质量保障体系，提高人才培养质量和办学水平，被寄予多重希冀。

一、树立质量发展意识是新时代高等职业教育发展内在要求

质量发展是兴国之道、强国之策。我国高度重视质量工作，将每年的9月设为全国“质量月”。第一次全国“质量月”广播电视动员大会于1978年8月31日在全国政协礼堂召开。目前，全国“质量月”活动在国家质量工作行政主管部门的倡导和部署下，发动广大企业和全社会积极参与，以多种形式在全国范围组织开展为期一个月的质量专题活动，旨在提高全民质量意识和质量水平。

2012年，国务院发布《质量发展纲要（2011-2020年）》，提出到 2020 年建设质量强国取得明显成效，质量基础进一步夯实，质量总体水平显著提升，质量发展成果惠及全体人民。2017年9月，中共中央、国务院发布《关于开展质量提升行动的指导意见》，强调提高供给质量是供给侧结构性改革的主攻方向，全面提高产品和服务质量是提升供给体系的中心任务^[1]。习近平总书记对质量工作高度重视，提出“标准决定质量，有什么样的标准就有什么样的质量，只有高标准才有高质量。”^[2]、“要提高有效供给能力，通过创造新供给、提高供给质量，扩大消费需求。”^[3]

一直以来，我国教育领域高度重视质量，将保公平提质量视为教育办学的出发点和落脚点。近年来，我国更是出台系列政策文件（表一、表二所示），将高等教育领域的质量要求显性化。

表一 2010年以来我国高等职业教育领域对质量的相关文件要求

表二 我国高等职业教育领域发布质量年度报告典型事件

国际上，教育领域有独特的质量观：通过公布指标数据为高等学校提供信息服务，已经成为国际高等教育质量保障的通行做法。德国通过职业教育数据收集、分析与发布体系指导就业，并为政府制定劳动市场政策、职业院校调整专业设置等提供依据。澳大利亚还将统计数据作为联邦政府进行宏观管理的重要职能之一。

自2000年左右始，以一大批老牌中专学校升格办高等职业教育为标志，中国高等职业教育经过近20年的发展，已经完成规模扩张，现向内涵发展转变。笔者认为，在此转变过程中，以往的粗放式管理模式已不适应现阶段高等职业教育发展需要，必须行精细化、特色化、质量发展之道。中国高等职业教育要适应建设具有中国特色社会主义各项人才需要，服务创新驱动发展战略，进行技术技能人才供给侧改革，必须树立牢固的质量文化意识^[4]。在以人工智能为代表的第四次工业革命来临之际，要适应当今世界发展潮流，中国目前的人力资源市场，更需要的是劳动队伍的质量而不是数量，关键是新一代劳动者是否有适应新经济、新业态的技能，这对以培养技术技能型人才为己任的高等职业教育提出了更高的质量要求。

二、构建省域高等职业教育质量监测体系的现实路径

江苏省是高等职业教育大省，职业教育起步早发展快，经历了快速扩张的发展阶段，取得了突破性的进展和显著性的成效。截至2017年8月31日，江苏省独立设置的高职院校有90所，在校生数达到671509人，2016年招生272712人^[5]。在规模与内涵同步发展过程中，江苏省以强化省级统筹为策略、践行质量文化为路径构建省级高等职业教育质量监测体系，优化高职院校布局，弥补结构性短缺，建立专业生态的自进化机制，不断提升办学水平，为社会培养出大批的高素质劳动力和各类实用人才，为江苏省的经济发展做出了重要贡献。

（一）江苏省构建高等职业教育质量监测体系的现实需求

高职教育发展质量难以管理与监测。随着高等职业教育办学规模不断扩大、办学元素日益丰富精细，依靠传统方式对高职教育质量施行管理与监测也日益困难。江苏省建立网络版江苏高职人才培养工作状态数据采集与管理平台、动态管理仪表盘，开发教育现代化建设监测管理平台、数据分析平台等，利用现代信息技术，有效解决数据采集、审核、汇总与上报环节中存在的问题，同时与学校教学、学生、师资等信息管理系统保留良好的数据交换接口，使高等职业院校人才培养工作状态数据采集和高职教育发展管理工作更加便捷、高效、稳定、安全。

高职院校内部治理机制难以突破与提升。当前我国高等职业教育总体上具有结构体量大、发展历程短、质量意识弱、办学主体单一等特点，亟需构建内部质量保障体系，树立质量文化意识。江苏省高等职业教育质量监测体系在明确利益相关者类别及其对高职教育质量主要诉求基础上，促进高职院校创新构建内部保障体系与外部保障体系，推进治理能力现代化建设进程。

高职教学改革难以推进与奏效。现有高等职业教育评价体系与人才培养目标并不相符，很难适应改革发展。教育教学改革的落实与推进难以切中要害，形成力量。亟需构建一套体系评价省-校两级高等职业教育人才培养质量，向高等职业教育管理者、办学者提出政策建议，帮助学校发现自身问题，倒逼学校采取措施提高人才培养质量。

（二）江苏省建立高等职业教育质量监测体系历程

2012 年我国高等职业教育人才培养质量报告第一次发布，江苏紧跟国家要求，当年开始逐步要求各高职院校编写发布高等职业教育质量年度报告，历经六年四个阶段发展，从试点到推广、由线到面直至全部覆盖，至今已建立起相对完善的“两纵两横”架构的高等职业教育质量监测体系，如图一。

图一 高等职业教育“两纵两横”省级质量监测体系组成框架图

第一阶段（2011-2012），要求国家示范性（骨干）高职院校报送。

2011年是江苏省高等职业教育年度报告编写的第一年，要求“国家示范（骨干）高职建设学校、省级示范高职建设学校”编报发布，当年共计35所院校报送，其中国家示范（骨干）高职14所，省级示范高职21所。

由于缺乏相应的经验，各学校报告编写体例各不相同，一方面努力呼应教育部关于质量报告的通知，满足通知中对于报告六个方面的内容要求；另一方面，报告当时的名称为“人才培养质量年度报告”，在内容表现形式上，院校自评报告、人才培养工作状态数据平台分析报告的痕迹较重。

第二阶段（2013-2014），所有独立设置的公办高等职业院校报送。

2013年江苏省要求各独立设置公办高等职业院校必须报送，独立设置民办高职院校可以报送。当年共计79所院校报送，除所有公办院校之外，民办高职院校也自发进行了报送。

这一阶段年度报告主要有三个方面的特征。首先，对照国家层面发布的质量报告及省级层面质量报告，各学校能积极呼应质量报告的编制目的。其次，表现形式丰富，结合案例，以数据作支撑。再次，部分高职院校和第三方合作，如江苏农牧科技职业学院和相关教育咨询公司合作，共同发布质量报告。这些特征表明，江苏高职已经认识到质量报告的作用和意义，将其作为提升高职教育质量、服务地方经济发展的重要展示平台。

第三阶段（2014-2015），所有高职院校全口径报送。

2014年，江苏发布《省教育厅关于做好< 高等职业教育质量年度报告（2015）>编制和发布工作的通知》，要求全省所有独立设置的高职院校均需报送，此外，结合教育部相关工作要求，通知还第一次对年度报告的编写内容从“学生发展、学校教学、服务地方、主办方履职、现代职教体系构建情况、问题与展望”六个方面作出了具体要求。当年共计81所院校全部报送了质量年报，这也标志着江苏高等职业教育质量年度报告制度正式形成。这阶段各高职院校已能够自发报送质量报告，并将其内化为自身的常规履职行为。

第四阶段（2016至今），鼓励相关企业报送企业年报。

从2015年开始，按照《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出“发挥企业重要办学主体作用”的要求，江苏省还鼓励各校尤其是国家示范（骨干）校，主动联系推动一批实际参与人才培养的企业面向社会发布“企业参与高等职业教育人才培养年度报告”（以下简称《企业年报》），当年共有84所高职院校上报质量年报，33家企业报送《企业年报》。

至今，《企业年报》已实施两年，根据高职具有职业性和教育性两个特点，企业在合作中应该发挥自身的主观能动性，将自身发展和高职教育发展形成良性互动。

（三）江苏省建立高等职业教育质量监测体系特点及成效

1.江苏省建立高等职业教育质量监测体系特点

创新工作模式，“管办评写”分离。随着经济和社会的发展，政府的执政理念也开始发生变化，国家倡导要改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化，要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。江苏高等职业教育质量年度报告由江苏省教育厅负责，提供资金支持，组织社会多方专业力量共同参与报告的编制工作，以保证报告的全面性、科学性和代表性，是政府工作模式创新的成功举措。

设置牵头机构，统筹监测工作。江苏高等职业教育质量年度报告的编写由江苏省高职院校数据采集分析中心牵头，中心设立专项资金资助报告的编制工作，为报告的编写提供了有力的组织和经费保障。在年报编制和发布的整个过程中，负责组织年报的启动、编写、研讨、论证及审稿等，邀请“政校行企”相关专家对报告进行针对性研讨和论证，此外，中心在全省高职院校人才培养状态数据采集与管理平台的基础上，通过专业化的数据分析技术，从数据的具体使用层面进行个性化统计分析，进一步提高年度质量报告的量化程度。

组建专业团队，多方协同推进。江苏高等职业教育数据采集及质量年度报告编制离不开专业团队，经过五年的发展，江苏已经形成了政府教育行政部门主导、教育科学研究院等第三方机构主持、南京大学等985高校教育学院专家指导、省内专业团队负责的质量监测体系团队^[6]。团队成员主要为省内高职教育研究和教育教学的资深专家，他们已从事高职教育工作多年，对高职教育的现状及发展具有较深入的研究，具有较深厚的高职教育理论和实践积淀，同时一直从事高职院校一线的教育管理和教学工作，贴合高职教育实际，能够很好地把握社会各界对于报告的现实需求，为报告的有效编写提供了质量保障。江苏省在院校一级建立了以办公室、教务处等牵头，教务处、办公室、质量办等负责数据采集，质量办、教务处、办公室等负责质量年报的质量监测队伍，如图二。

图二 江苏省高等职业教育质量院校级监测队伍

注:根据江苏省84所高职院校的2016年高等职业教育质量年度报告相关数据分析制图。

参与文件起草，旁听相关会议。为深入了解江苏高等职业教育的发展，切实发挥数据平台及年度报告在高职教育发展中的引领作用。2012年至今，质量监测团队旁听了江苏省教育厅一系列会议，参与多个省级政策文本的起草工作，深度见证和领会高职教育决策的生成，深化对政策科学性和严谨性的理解。一方面为报告的编写聚积了科学严谨的指导理念，另一方面，也将报告迁移到政策文件中推动高职教育的发展，深化了江苏高等职业教育质量年度报告反哺效能。

严格三审制度，确保质量信度。三审责任制度是出版社保证图书质量的中心环节，要求提交的稿件要切实做好初审、复审和终审三个环节审核工作。江苏省在高等职业教育质量监测工作中借鉴推行“三审”制度。也即在发布状态数据及质量年度报告前，校级层面流程为：执笔部门初审——学校业务部门会审——校长终审；省级层面流程为：报告研制团队初审——教育厅各相关处室会审——教育厅分管厅领导终审。

2.江苏省高等职业教育质量监测体系成效

2011年至今，江苏省高等职业教育质量监测体系经过六年的积淀和发展，已取得了较好的阶段性成效，高职院校人才培养状态数据采集平台（江苏推荐版TJS）、《江苏省高等职业教育质量报告》在全国高职教育质量报告评议中连续多年名列第一，报告分析数据以及发展建议在全省政府工作会议上、全省教育工作会议上被厅级以上领导多次引用。

展示江苏高职教育发展成就，提升职业教育吸引力。通过建立省级、校级高等职业教育人才培养质量报告编写体例及框架，建立省级、校级高等职业教育人才培养质量报告编写工作体系，建立具有江苏特色的高等职业教育人才培养质量报告发布模式，解决了高职院校发布人才培养质量报告的能效问题，促进人才培养质量报告在高职院校办学过程中积极作用的发挥。同时，为教育行政部门、用人单位衡量高等职业教育人才培养质量提供参考坐标，进一步提升职业教育的吸引力，增强社会公众对于办好职业教育的信心，实现提高高等职业教育人才培养质量、促进高等职业教育良性发展的目标。

巩固数据引导决策的理念，构建省域智能化决策机制。服务江苏高职教育优质发展战略、基于大数据的人才培养质量监测体系的建立，一方面，发挥数据导向作用，推动全省高职院校适时改进学校科学化、精细化管理，优化治理结构，提升治理能力；另一方面，服务江苏高职教育优质发展战略，探索优质发展路径、支持优质发展决策、展示发展质量与绩效，推动江苏高职实现从“高原”向“高峰”的跨越。

推进江苏教育现代化建设，服务“两个率先”发展战略。江苏省级高等职业教育质量监测体系在构建过程中，积极贯彻江苏省政府办公厅发布《关于推进教育现代化建设的实施意见》，开发完成江苏教育现代化建设监测管理信息系统、数据分析中心、问卷调查系统，建立监测、指导和督促全省各地、各校教育现代化建设工作，撰写并发布的监测报告、问卷调查报告，为质量年报提供有效数据支撑，为不断提升各级各类教育现代化水平，努力办好人民满意的教育，推进“两个率先”提供了坚强的技术和智力保障。

三、建立省级高等职业教育质量监测体系的改进策略

（一）质量衡量粒度由学校向学生转变

从目前质量年报的编制情况来看，编写的视角还是以学校为主的传统质量观，质量衡量粒度较大，没有突出以学生为主体。报告的编写基本是围绕过去一年高等职业教育的投入、建设以及相应成效。目前质量年报内容主要围绕政策与经费投入、改革与成效、服务与贡献等。学生成长与发展虽包含其中，也只是报告中的一个独立组件，与其他内容部分紧密度不够。

学生是高等职业教育的培养对象，将学生作为开展高等职业教育各项工作、推进教育教学改革的出发点和落脚点，以学生的成长与发展为中心推动高职教育改革和发展，才能真正将高等职业教育的成效落到实处，真正体现高等职业教育改革与发展的目标和宗旨。

（二）运作模式专业团队由闭环向开源转变

目前，江苏高等职业教育质量年度报告已发布五年，负责编制的专业团队也日趋成熟，无疑为质量年报的编制提供了稳定的智力保障，但从长远角度来看，专业团队闭环运作的模式也会存在一些局限性，主要表现在潜在的视域瓶颈以及能否满足社会不同利益群体的不同需求。

在软件开发应用领域，开放源代码越来越受到软件开发者的青睐：把程序的源代码公开，便于他人学习和使用，软件进而得到不断的升级和优化。质量年报的编制，也可以借鉴“开源”的思想，信息公开，借助社会群体的力量让质量报告更开放：编制前，向社会征集相关议题，以便将高等职业教育服务的相关主体（政府部门、企业行业、社会大众等）最关注的内容在质量报告中呈现出来。编制过程中，及时开展相关调研，面向不同社会群体开展论证，及时诊断可能存在的问题。发布后，积极向社会各界征询相关反馈，对质量报告进行系统客观的评价，通过这种“开源”模式，不断优化，提高质量。

（三）监测定位由事后记录向总结指导转变

从目前质量报告的编制发布情况来看，报告主要表现为展示高等职业教育办学现状，共享高等职业教育办学成果，因此表现上更多侧重于描述现状，展示成效，报告主要表现为事后记录总结型。

如今，质量报告已经形成国家-省-校三层结构，高等职业教育质量年度报告制度已经建立，质量报告的编制应在向社会履职和履责的基础上，更注重于与社会形成双向互动关系，借助社会力量监督、指导并参与办学行为，以提高高职人才培养质量、提升高职服务经济社会发展能力，进而建立质量报告“总结成效—指导改进—发展提升”的互动循环。在行文上，报告应从记录总结型不断向总结指导型转变，真正发挥高等职业教育质量年度报告的效能。

（四）诚信体系由不做要求向明确约束转变

采集分析状态数据与编写发布质量年报的根本目的，是提升高职人才培养质量，更好地服务于区域经济社会发展。年报发布后，社会公众对数据的效度、质量年报内容的认可度如何？高职教育相关群体对其是否关注或认可？这些问题无疑须重新审视。可以从以下四个方面做出尝试：

首先，注重数据源头采集，以保数据真实和客观。如对于相关的“满意度”指标，如何真实、有效采集要在报告中标识指标数据的获取方法，增强数据获取的真实性和可信度，可以借助第三方调研机构，做出真实、准确、专业的调查报告；其次，引入社会监督机制。坚持实事求是、客观公正、公开透明的原则，对报告主体引入社会监督，将状态数据及质量年报纳入信息公开工作，促进公民、法人和其他组织依法获取公开信息，不断提高政府及学校工作的透明度；再次，全网公开并作排序比较。适当引入一定的竞争机制，让各高职院校能够真正关注报告整体质量，将质量报告全网公开并做排序比较。在积累相关经验及稳妥处理相关数据的前提下，可编制发布高职教育站线的专业或综合排行榜；最后，建立违信惩戒机制。可以考虑采用“政府监管、市场调节、院校主体、行业自律、社会参与”模式，建立违信惩戒机制，对违规发布状态数据及质量年报的主体予以责任处理。

参考文献：

[1]新华社.中共中央 国务院关于开展质量提升行动的指导意见[EB/OL]. 

[2]新华社.在河南省兰考县调研指导党的群众路线教育实践活动时的讲话. [2014-03-18].

[3]中国国防部网站.习近平在中央经济工作会议上的讲话[EB/OL]. 

[4]刘任熊,尚维来,王煜,王书润.观念革新与模式创新:供给侧改革背景下高职质量评价新思考[J].职教论坛,2016,(17):78-82. [2017-10-10].

[5]高职数据中心. 

[6]刘任熊,李畅,吉国庆.从履职到履责:关于高职教育质量年报科学规范发展的十点思考—写在高职质量年报制度实施五周年之际[J].中国职业技术教育,2016,(24):22-26. [2017-10-10].

【来源：中国高职高专网 2018年2月26日】